强化粮食安全新概念 完善粮食安全大政策

时间：2015-10-15  来源：

《2014—2015年中国粮食安全（评估）发展报告》10月11日在2015中国粮食安全评估高层研讨会上发布。报告由北京工商大学商业经济研究所所长、中国食品（农产品）安全电子商务研究院院长洪涛教授与中华粮网总经理傅宏共同完成。

    作为教育部发展报告培育项目之一，报告现已连续发布两年，每年在10月16日世界粮食日前夕推出具有重要意义。报告主要从评估角度对我国粮食安全进行认定，初步建立了我国粮食安全评估指标体系。

　　报告三大特点剖析新粮食安全概念

　　新的粮食安全及其保障体系概念

    20世纪70年代提出粮食安全概念，至今越来越受到人们的重视，粮食安全的内涵也越来越扩大了，在新时期应有所发展。新粮食安全观即“供得够、送得到、买得起、吃得好”“一国的粮食安全不影响其他国家的粮食安全”等。从国家、动态、保障体系、品种、空间层次等角度研究定义粮食安全。报告内容包括粮食安全保障体系的组织机构、目标、原则、方式、机制等。

    粮食安全保障体系构架

    报告提出，按照粮食安全预警保障体系的思路，即粮食少了不安全，粮食多了也不安全，但其主要矛盾是解决粮食少的问题。我国具有在粮食少的情况下保证粮食安全的实力与技巧，但是缺乏在粮食供过于求的前提下进行宏观调控。

    按照粮食安全设计建立保障体系

    报告设计建立了粮食安全保障体系，随着经济、政治、军事、文化、意识形态安全的变化，随着全球化、市场化、信息网络化的发展，许多传统指标已经过时，如耕地红线、播种面积、储备品种数量、人均占有量、粮食产量波动率等。报告对粮食安全概念作出调整，是强调科学、合理、经济、低碳、绿色、环保，使其更符合我国的实际情况，符合开放经济的发展方向与趋势。

　　粮食安全面临主要问题及负面影响

　　粮食进口数量不断攀升，粮食库存量也达到近年高点——我国粮食正呈现生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象。我国粮食安全目前面临问题：国内粮食的价格高于国际市场价格，接近“天花板”；全球粮食产量创新高、库存量创新高、消费量增速降低、价格增幅降低；粮食生产成本“地板”问题；粮食补贴接近“黄线”；过度使用耕地发展粮食生产，带来粮食生态的破坏，粮食生态环境亮起“红灯”等。

    2014年我国粮食进口超1亿吨，其中大豆7139.9万吨；2015年1—6月，我国进口粮食5144.8万吨（谷物+大豆）。据海关统计，2014年查证走私大米21.01亿吨。报告指出，高进口量主要原因是国内价格与国际价格倒挂。2015年3月，每吨国产玉米、大米、小麦分别比同品种进口完税价高出810元、900元和700元左右，大豆的价差更高，每吨达1600元。2015年4月8日，美国2号黄玉米到中国口岸完税后总成本约为每吨1570元，比临储玉米成交均价低近千元。巨大差价下，中国进口大增。同时由于农产品国内价格比国际价格高，加工企业更愿意使用进口粮食，导致国内库存不断攀升，我国粮食出口竞争力下降。

    根据联合国粮农组织的规定，粮食库存与消费量的比例达到17%就是安全的，低于14%则称为粮食安全紧急状态。报告深度研究分析了我国库存居高不下所产生的诸多负面影响。

    高库存使得粮食品质下降，损耗严重。粮食在储存期间不仅存在着自然损耗和减量，而且品质、营养和食味也逐年下降，时间长了还会失去食用价值，只能转作饲料或肥料。如果发生虫害，则品质下降和损耗增加将更快。

    储存费用增加，国家财政负担加重。粮食储存不仅需要保管费、烘晒整理费、入库出库费等，还占用了大量的资金，需要支付银行利息。国家粮食库存要由国家财政来承担费用，大量的财政资金用来储存粮食，生产者、消费者和加工企业都未得到好处。

    卖方市场压力加大。巨大的粮食库存使国内粮食始终处于供大于求状态，对未来的粮食市场价格走势产生了较大压力，虽然有国家托市政策支持，对农民影响不大，但却影响了经营者的积极性和市场调节作用的发挥。

    仓容不足矛盾突出，超正常建库将导致大量浪费。由于粮食库存非正常大量增加，原有的粮食储存能力远远不足，国家不得不大规模投资建库。但任何一个国家也不能长期保持这样大量粮食库存，一旦粮食库存恢复正常，粮食仓容和库容将大量闲置，造成财力、人力和土地的巨大浪费。

    粮食库存管理难度增加。由于粮食库存增加，国家政策性粮食不得不委托社会企业代储，导致管理难度增加，个别代储企业以陈顶新、以次顶好的情况时有发生。

　　2015年我国粮食不安全因素增多

　　统计显示，2015年我国粮食实现“十二连增”，我国粮食数量满足市场，但是质量、品质、品牌的需求仍然不能满足，“粮食滞胀”开始显现。 

    报告指出，我国粮食政策“比较安全”。2015年中央一号文件将粮食安全放在第一位，文件针对增强粮食生产能力提出了许多细化要求，包括永久农田划定、高标准农田建设、耕地质量保护与提升以及投融资等。同时提出科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先顺序。

    为保护农民利益，防止“谷贱伤农”，2015年国家继续在小麦主产区实行最低收购价政策。综合考虑粮食生产成本、市场供求、比较效益、国际市场价格和粮食产业发展等各方面因素，经国务院批准，2015年生产的小麦（三等）最低收购价为每50公斤118元，保持2014年水平不变。报告指出，最低收购价政策需要进一步完善。

    截至2015年5月底，全国粮企原粮库存同比增加24%，其中小麦库存同比增19%，稻谷增16%，玉米增36%，大豆减17%。粮食进口和国内粮食库存矛盾不断增大，我国粮食亟待“去库存化”。 

    报告由此得出结论，我国粮食“比较安全”，但是粮食不安全的因素增多。

　　报告警示要应对近期三大突显问题

　　粮食消费疲软与粮食浪费并存

    相关机构专门做过调查和测算，每年在农户储粮、仓储运输和加工这些环节导致的粮食损失浪费达350亿公斤以上，接近全年粮食总产量的6%，另外还有消费环节的粮食浪费现象也很惊人。其中，中国餐饮业每年浪费的粮食能养活2亿人口。餐饮业中的浪费现象已经成为粮食节约中的一大短板。粮食加工业也存在过度加工的问题，片面追求“精、细、白”导致粮食加工环节浪费严重。据测算，我国每年加工环节浪费的粮食在75亿公斤以上。

    农地流转过快潜在威胁粮食安全

    2014年快速和大规模的农地流转所存在的问题，给未来农业特别是粮食生产稳定带来了潜在危险。报告显示，2014年底，全国家庭承包耕地流转面积4.03亿亩，流转耕地用于种植粮食作物面积为2.29亿亩，占流通总面积的56.8%。规范有序的土地流转对提高农地利用效率具有重要作用，但由于一些地方急于求成，人为强行推动农地流转，城市工商资本急于在农村“圈地”，这种方式的土地流转给未来农业特别是粮食生产稳定带来了潜在危险。

    “走出去”垦田受到国际环境制约

    2007—2008年全球粮价涨至历史性高位时，利用两种资源、两个市场成为共识，到海外租地种粮成为一些企业的探索。尽管目前国际市场上的粮价已经回落，但世界范围内的粮食安全问题以及我国的粮食产需缺口都将长期存在。

　　报告建议完善我国粮食安全政策

　　报告从完善粮食安全生产，粮食消费安全，粮食安全物流，粮食安全进出口，粮食安全的财政保障政策，财政投入农村，完善粮食目标价格制度等方面给出建议。

    粮食生产坚持“两保”“两提升”

    为实现我国粮食安全目标，报告强调应坚持“两保”“两提升”。

    “两保”即一要保护和调动广大农民务农种粮的积极性，使从事粮食生产成为一个受尊重的职业，成为一个能致富的职业。二要保护调动好粮食主产区地方政府重农抓粮的积极性。国家将继续加大对13个粮食主产区和一批主产市、县的支持力度。13个主产省（区）的整个粮食产量占到全国的75%，商品量占到全国的80%，调出量占90%，把这些主产区抓好了，粮食安全就有了坚实的保证。

    “两提升”即一要提升粮食基础保障的能力。基础保障能力关键要落在切实守好耕地红线上，要把现在正在实施的永久基本农田规划好、落实好，要建设一批旱涝保收的高标准农田，做到藏粮于地。二要提升科技的支撑能力，加快现代种业发展，进一步推动农业科技推广运用，实现藏粮于技、藏粮于地。

    适当引导国内市场价格恢复性上涨

    适当引导国内市场价格的恢复性上涨和适度涨价，不仅是长期建设和保障我国粮食生产能力的根本出路，也是解决粮农收入低下、长期增长缓慢的实际需要。

    适当的进出口贸易、灵活的粮食进出口价格联动，有利于获得最大化的国际贸易收益，也有利于平抑国际市场粮食价格投机，对保障国际粮食安全起到应有的作用。同时，也可以防止国际市场上粮食价格的大起大落，间接影响未来长期的国内粮食安全。

    促进粮食加工产业科技创新

    对发展粮食燃料的替代效应要理性分析。报告特别提到，据测算，美国的谷物产量只能供应其运输所需燃料的3.7%，即便利用美国全部的3亿公顷耕地生产谷物乙醇，也只能满足其15%的需求。如技术上不取得实质性的突破，那种以牺牲粮食安全为代价、短期内以粮食燃料来摆脱石油依赖的愿望，不仅过于理想化，而且得不偿失。

    我国人多地少，水资源匮乏，以粮食作物来发展生物燃料在短期内很难实现，从长期来看也不利于保障我国的粮食安全，因此要大力发展以非粮作物为原料的生物燃料。如美国一家公司找到的一种非食用性有机原料，将其转化为纤维素乙醇，从而避免大量侵占农用耕地，种植甘蔗、玉米等提炼乙醇所需的植物原料，解决生物燃料与粮食之间的土地之争。

    用粮食做能源是集中绝大多数人的利益转移给少数人。在没有保障绝大多数人基本的粮食、饲料消费需求的前提下，而把粮食用于燃料用途之上，不具有经济长久发展的客观依据。

    倡导和普及粮食健康营养消费

    全面普及食物营养知识，引导居民科学消费。开展多种形式、多种类型的食物营养培训、教育工作，加强对中小学学生和家长的营养教育，把营养健康教育纳入中小学教育内容。开展营养公益性宣传，充分发挥各种新闻媒体的作用，进行广泛的营养教育宣传，引导我们国家居民的食物消费方向，提高全民科学、合理膳食的自觉性。在城市普及营养基本知识，在农村减少“营养盲”。同时制定全国不同地区的营养摄入指南，并定期针对食物消费的升级而修订营养指南内容。

    以合理的物流成本保障粮食安全

    2014年我国粮食产量为6.07亿吨，商品粮3.98亿吨，其中跨省粮食物流量达到1.65亿吨，粮食物流安全的投入是国家财政必须保证的一项基本支出，但超过一定安全基础的投入会产生很不经济的现象，比如浪费性的库存、过剩性损失、财政的多支、环境的恶化与腐败的加重等。因此，在国家、地方与企业资源一定的情况下，应努力保证粮食安全所需要的投入，但与此同时，又要防止不合理、不经济的投入。

    从物流成本角度考虑，大力发展散粮运输效益最高。在粮食物流发展初期，重点应放在大力开展散装运输，实现粮食流通“四散”作业，投资建设的重点应是收储企业的四散设施，如散装汽车、散粮接收设施、配套设备、汽车衡、库区道路等，使收储企业基本具备散粮作业条件。尤其散粮配套设备的紧缺，已经制约了包括散装汽车、火车的使用。继续加大政府这方面的资金投入，加大政策引导力度，仍是现阶段促进粮食物流发展的关键。

    强化政府对粮食物流的宏观调控

    必要的宏观调控手段是实现粮食物流科学化的保证。

    第一，成立粮食物流调控机构，统一协调政策性和经营性两部分粮食物流的组织和运行。

    第二，规划和协调分品种的粮食流向及粮食仓、厂、站、点的布局，并负责协调和参与论证粮食库、厂建设规模和建设类型，从源头上为粮食物流的科学合理创造条件。

    第三，制定相应的政策、法规来约束粮食物流组织者、参与者的行为，规范和监督粮食商品流通过程，协调和处理所发生的粮食物流纠纷。然后，为粮食物流提供信息服务和政策指导。

    第四，理顺粮食物流体制，在全社会范围内经济合理地进行粮食物流的整体统筹，制定发展粮食物流的长远规划，使粮食物流工作纳入整个社会物流的范畴。

    随国际行情实施粮食进出口调控

    “坚持立足于基本靠国内保障粮食供给”和“利用两种资源”的方针，对粮食进出口进行调控。

    必须密切跟踪国际粮食市场动向，建立专门的数据系统对粮食行情信息进行搜集整理，加强对其的评估与预测，为能够有效地利用国际市场调剂余缺奠定基础。同时还应加强对粮食进出口的监测，加快建立粮食预警监测体系。不仅要有效利用地区性粮食合作机制，比如进一步推进亚太经合组织内部的粮食合作，还要加强各方在政策协调、信息交流、人员培训和科研开发等方面的沟通合作。

    在生产领域，在大部分立足国内的前提下，可以尝试在一些国家和地区建立部分品种的海外生产基地，与当地政府合作有效利用当地的劳动力、耕地等资源，发挥各自的比较优势，实现共赢，这需要与相关外交政策一起使用才能促成。

    积极利用国际市场调剂余缺。在保障国内粮食基本自给的前提下，合理利用国际市场进行进出口调剂。继续发挥国有贸易企业在粮食进出口中的作用。加强政府间合作，与部分重要产粮国建立长期、稳定的农业（粮油）合作关系。实施农业“走出去”战略，鼓励国内企业“走出去”，建立稳定可靠地进口粮源保障体系，提高保障国内粮食安全的能力。

    除大豆以外，我国大米、小麦、玉米等粮食品种基本能够实现自给，其自给率可以设定在90%—95%。而我国大豆的自给程度偏低，仍需大量进口以满足国内需要，目前我国大豆的自给率已降为30%左右，由此来看，大豆自给率目标区间在30%—40%为宜。分地区看，对于我国粮食主销区要稳定现有粮食自给率，而粮食的产销平衡区要争取在确保本地区粮食产需基本平衡的基础上，实现粮食生产能力的提高。

    国家发改委可联合交通部就粮食进出口调控进行部署，主要是在各口岸就我国局部地区出现粮食短缺的现象进行及时的进出口调节，这需要与运输部门就具体情况进行磋商。因为目前处于扩大内需过程中，运输部门的很多资源都是为保增长这一总目标服务的，而粮食的进出口对于总量以及品种的调节是处于动态平衡之中的，比如以前出现过局部的地区粮食危机就是由于运力不够造成的。在保证国民经济持续稳定发展，又要实现增长的目标的要求下，建议国家发改委与交通部联合出台相关政策，解决进出口粮食“运得到”的问题。

    国家出台了自2009年7月1日起取消小麦、大米等粮食产品关税的政策，旨在鼓励粮食出口。在鼓励出口方面，这一政策应坚持推行下去，从某种程度上可以增加粮食出口创汇，大豆这类粮食品种我国仍需从国外进口，这对我国的外汇储备能力提出了一定要求。虽然我国当前的外汇储备数量是有优势的，但仍面临美元汇率波动的风险，而近期我国一些大型工业企业在国际市场上展开了对外国资源企业的收购，因而，放开像小麦、大米等品种的出口是有利于整个国民经济的协调发展的，也为一定程度的粮食进口所需外汇奠定了基础。

    重视加强粮食基础设施建设投入

    提高粮食综合生产能力的核心是要重视和加强粮食基础设施建设的投入。近年来，中央财政对农业生产基础设施的投入、农业综合开发、小型农田水利基础设施建设等方面投入渠道很多，支持力度在逐年加大，粮食综合生产能力也得到有效提高。但政策目标不很明确，资金比较分散，使用效益较低，影响了综合生产能力的持续提高。今后应继续加大对粮食综合生产能力投入的同时，重点是要完善财政政策目标，健全运作机制。应加大各种支农资金的整合力度，集中资金重点投入，提高资金效益，从根本上扭转粮食靠天吃饭局面；改变投入方式，积极引入市场机制，采取政府直接投资、政府引导和民办公助、以奖代补等多种方式，政府和社会共同参与、共同投资、不断提高粮食综合生产能力。

    加大农村基础设施建设财政投入

    树立农业基础设施建设先行的意识。政府在制定相关农业发展政策时，要充分认识到农业基础设施的重要性。同时，要加大对农民的宣传教育，提高农民保护现有农业基础设施和进一步建设农业基础设施的意识。

    在提供农业基础设施、农业科研、信息与教育等农村公共品环境的基础上，充分利用宏观调控政策手段积极引导和推动粮食生产结构、产品结构和生产区域结构和生态环境的调整和优化，在发挥市场机制对农业资源初次分配的过程中，政府对市场失灵的地方施以适当的干预和补充，并对农业施以适度的政策保护。

    进一步完善粮食目标价格制度

    报告强调，合理的粮食最低收购价格应符合六条标准：

    一是生产成本标准。粮食最低收购价格水平应足以弥补其生产成本，否则会“谷贱伤农”，挫伤种粮者的积极性，使生产者将人力、物力向其他方向转移，粮食生产就不可能持续发展。

    二是市场供求标准。粮食最低收购价格应充分反映较长时期内粮食的供求关系，形成较长期的均衡价格，以引导农民的粮食生产活动。

    三是平均利润率标准。粮食最低收购价格应保证从事粮食生产所获得的利润率与从事非农业生产的利润率不能相差太大，最起码在整个种植业内，农民种粮收入与种植其他经济作物的收入是接近的。只有这样才能保护农民的种粮积极性，促进粮食生产持续发展。

    四是承受能力标准。粮食属于生存必需品，其价格应当使消费者买得起，尤其是低收入阶层买得起，这是合理制定粮食最低收购价格的前提。

    五是国家财政负担能力标准。粮食最低收购价格政策的实施，特别是在市场粮食价格低于最低收购价格时，由政府委托的国有粮食购销企业入市收储，势必增加国家财政负担。因此，制定粮食最低收购价格必须充分考虑国家财政负担能力，否则不是国家财政力不负重，就是杯水车薪，均难以实现对粮食生产的支持和保护作用。

    六是国际粮价标准。在经济全球化条件下，国际国内粮价关系越来越密切，如果国内粮食最低收购价格脱离国际市场粮价，势必使国外优质价低粮食对国内市场形成冲击，因而在制定国内粮食最低收购价格时，必须以国际市场粮食价格为标准，保持两者合理的价格关系。

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