记者观察：目标价格制度期待“上位”

时间：2016-10-12  来源：

新疆库尔勒市尉犁县种植的棉花

　　今年是农产品目标价格改革试点工作第三年，明年就要结束了。

　　当前，完善农产品价格形成机制被认为既是深化农村改革的重头戏，也是当务之急，目标价格制度也因此被寄予厚望。从2014年开始，国务院针对新疆棉花、东北和内蒙古大豆启动了目标价格改革的试点工作。

　　近日，《中国科学报》记者分别前往上述地区，进一步了解目标价格改革试点的实施情况。当记者到达新疆库尔勒市时，正赶上这里采摘棉花，而此时东北大豆也处在收割期。

　　记者在采访中了解到，两年来的改革在一定程度上纠正了价格扭曲的趋势，保障了农民的基本收益，促进了试点农产品特别是棉花生产方式的转变和结构调整，但仍有分散且各界高度关注的一些问题，尤其明年在上述地区有可能正式确定目标价格制度，这些问题的解决就显得更加迫切。

　　也就是在改革开始试点这一年，意味着实施多年的临时收储政策在上述地区的两个作物品种上寿终正寝，但目前全国范围内实行政策性收储的品种很多。在国务院参事、国家发改委原副主任杜鹰看来，不可能一个办法就把不同品种的农产品面临的问题全部解决掉，“必须因品种施策，采取渐进过渡的办法来推进，才能实现我国农业发展的目标”。

　　政策调整：核心目标实现

　　粮食十二连增，这是我国在农业发展上取得的重大成就，举世瞩目，但背后隐藏的问题也逐渐显露。2004年国务院颁发17号文，即《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，关于农产品价格方面，取消了此前的保护价收购，放开市场，必要的时候国家实行最低收购价和临时收储政策。

　　最低保护价收购和临时收储统称为政策性收储。我国从2004年开始对稻谷和小麦实行最低收购价政策，从2007年开始对于玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽实行临时收储政策。

　　近年来，随着农业生产成本的迅速上升，政策性收储政策的弊端不断涌现。在杜鹰看来，政策性收储的价格刚性上升，导致了国内外差价扩大和进口压力的增加。

　　记者在采访中了解到，从2013年开始，国务院责成国家发改委牵头，研究农产品价格形成机制的改革。“如果重要农产品价格的形成机制理不顺，市场机制的作用就无从谈起，农民的增收也就没有牢固的基础，国家的粮食安全就丧失了根基。”杜鹰说。

　　也就是从2014年开始，连续三年的中央一号文件都特别强调要完善粮食等重要农产品的价格形成机制，逐步建立目标价格制度，新疆的棉花、东北和内蒙古的大豆成为了第一批试点品种。

　　新疆棉花更具代表性，其产量占全国棉花的1/2。2014—2016年，新疆取消了棉花的临储价格。杜鹰还记得2013年刚开始研究目标价格的时候，“矛盾最突出的是棉花”。

　　据资料显示，改革试点之前，国内棉花的收储价格是每吨20400元，而国外进口的棉花完税后的成本每吨只有15000元，两者差价约5000元。这就造成国内生产的棉花都是按每吨20400元的价格收上来堆在仓库里，而纺织企业用的是进口棉花。

　　在这种情况下，目标价格定在每吨20400元以下，随着市场价格开始回落，从当时的每吨17000~18000元回落到现在的每吨12000元。市场价格和目标价格之间的差额，由国家直接补贴给棉农。杜鹰估计，差额在每吨6000元左右。

　　在接受《中国科学报》记者采访时，新疆石河子大学棉花经济研究中心常务副主任赵新民介绍，最开始是60%按照播种面积、40%按照收购量；后来发现按播种面积补贴的办法操作成本太高，核查起来也很困难。所以从2015年开始新疆棉花的补贴中，90%都是按照销售量进行补贴。据了解，大豆目标价格改革试点工作也经过几次调整。

　　受访专家普遍认为，目标价格改革试点已经基本实现了核心目标，一定程度上纠正了价格扭曲的趋势，保障了试点地区农民的基本收益，促进了试点农产品，特别是棉花生产方式的转变和结构调整，推动了规模经营的发展。

　　品种差异：棉花效果更好

　　新疆库尔勒市是全国优质棉生产基地之一，也是发展长绒棉的优势区域之一。植棉面积占全市耕地面积的70%以上，棉花已成为库尔勒市不可替代的支柱产业。

　　统计数据显示，2015年库尔勒市植棉面积7.96万公顷，平均皮棉单产每公顷1860公斤，总产14842.8万公斤；与2014年相比，面积减少了16.5%，单产提高20.4%，总产增幅为0.49%；但其产品质量与往年相比有所下降。

　　库尔勒市农业技术推广中心推广研究员陈绪兰比较了目标价格实施后棉农的效益差异，2014年国家按每公顷籽棉的销售量进行补贴，每公斤籽棉补助2.1元，每公顷产量补助9765元，农民平均每公顷获纯利2.1元。

　　但近两年来，由于自然灾害、干旱缺水等原因致使库尔勒地区棉花单产水平与往年相比产量下降，再加上棉花收购价格下跌，生产成本上涨，棉农增收空间大大缩小。

　　“总体来讲，棉花的目标价格改革是成功的。”杜鹰介绍，实行价格改革以后，国内外差价进一步缩小，部分积压状况有所改善，棉纺企业用棉成本下降，新疆棉花的质量也有所提升。

　　杜鹰建议，从明年开始在新疆正式实行目标价格，“但还有两个问题要解决：一个是现在目标价格是一年一定，可以考虑三年一定；二是要完善补贴方式，将来可以考虑补贴和一个固定的产量挂钩”。

　　大豆也是2014年实行目标价格改革的品种，但效果不及棉花。记者了解到，与棉花定目标价格比临储价格低的情况相反，东北大豆实行目标价格改革时，价格定得比临储价格高，目的是要稳定东北大豆的面积和产量，但实际的执行情况并不理想。

　　黑龙江省克山县是我国传统大豆主产区、非转基因大豆核心区。黑龙江省农业科学院克山分院研究员杨兴勇在接受《中国科学报》记者采访时表示，大豆目标价格补贴政策还未能很好地引导市场预期，“目标价格公布得比较迟，补贴款也不能按时到位，影响下一年大豆的播种”。

　　克山县西城镇壮三禾玉米种植合作社理事长郭建成对此记忆犹新：“2014年说是有大豆目标价格补贴政策，我想着等国家公布价格了再种。眼看要播种了，价格还没公布，我猜着价格应该还行，就咬咬牙把大豆从3000亩扩大到7000亩。结果到了5月17日，国家确定2014年大豆目标价格为每吨4800元。当时我就感觉不妙，结果这豆价从当年秋收后就一直跌。2015年也一样，2014年的补贴还没有到位，这让我们咋作判断？”而今年的情况也是如此。

　　在杜鹰看来，大豆的目标价格改革之所以效果不理想，主要在于东北地区的特殊情况和进口大豆的用途上。“不允许进口大豆转做食品用途，这样才能稳住中国国产大豆的市场。只有稳住这个市场的，才能理顺粳米、玉米的比价关系，东北大豆才有可能稳定下来进一步发展。”

　　渐进过渡：须因品种施策

　　日前，《中国科学报》记者从农业部获悉，我国发展大豆产业目的不是追求大豆自给水平，也不是与进口大豆抗衡，而是形成国产大豆与进口大豆错位竞争、相互补充的格局。进口大豆主要补充食用植物油和饲料蛋白的缺口，国产大豆主要用于制作传统豆制品和调味品。

　　今年4月11日，农业部印发的《全国种植业结构调整规划（2016—2020年）》提出，大豆是调整优化种植结构的重要替代作物，适当调减非优势区玉米，改种大豆等作物。同时还提出，到2020年大豆面积达到1.4亿亩，比目前增加4000万亩。

　　杜鹰建议，在东北将来要统筹考虑大豆和玉米。“统一实行大豆和玉米在东北地区的补贴，可以叫旱地补贴，或者叫黑土地保护补贴，直接从‘黄箱’变成‘蓝箱’，同时不和目标价格挂钩，这样一个办法可能比过去的办法要更好。”

　　目标价格补贴政策属于世界贸易组织（WTO）农业支持中的“黄箱”政策，我国加入WTO时承诺的国内综合支持总量为0，只享有8.5%的微量允许空间。

　　这也意味着我国以价格支持、投入物和投资补贴为主要内容的“黄箱”农业国内支持将维持在8.5%的微量许可水平之内，即对特定产品支持不超过该产品产值的8.5%。“这个空间非常有限。”中国农科院农业经济研究所研究员秦富告诉《中国科学报》记者。

　　2015年中央一号文件提出，保持农业补贴政策连续性和稳定性，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”支持政策。

　　“所有品种的价格改革必须因品种施策，不能采取一个办法。棉花是棉花的办法，玉米是玉米的办法，同样的稻谷和小麦要采取自己的办法。”杜鹰说。

　　记者了解到，2014年实施目标价格改革试点后，2015年国家取消油菜籽临储政策，同时启动了玉米价格改革，目前正在研究进行稻谷和小麦的最低收购价政策改革。

　　“实际上，中国农业的竞争力并不完全取决于价格改革，但是价格改革成功与否，取决于农产品的竞争力。”杜鹰进一步解释道，调整农业结构、发展新型农业形态、提高农业劳动生产率等任务只有和价格改革配合起来，才能最终解决我国农业面临的问题。

　　《中国科学报》 (2016-10-12 第5版 农业周刊)

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