本该姓“农”的田园综合体，却姓“私”！扶持与整改，何去何从？

田园综合体，发源于“十三五”时期，并且得到高层的认可，开始在全国各地试点。

第一批国家级田园综合体，自从公布试点，建设进度上，八成国家级田园综合体项目尚处于规划建设当中，少数几个项目2020年建设完工，不足一成的项目已投入运营，或部分投入运营，或部分正在提质升级。三年过后，目前依然处于摸索中，尚未形成足以让行业眼前一亮的发展模式。

各地，应声而起的省市级田园综合体，千奇百怪，挂羊头卖狗肉，早已违背了试点的初衷，部委相关扶持性文件，早已停滞不前。明确了一点，第一批国家级田园综合体试点中肯定出现了很多问题，急于纠正与整改。

众星捧月的金疙瘩项目，迷失了发展的方向。归根结底，还是形形色色的投资主体，混淆视听，进入了投资误区，让姓“农”田园综合体，开始姓“私”，在迷失中自嗨。

为什么，姓“农”的田园综合体，会走偏？

归其原因，农村集体经济组织，也就是说“农民合作社”，在建设田园综合体的规划方案中，未突出其功能定位，没有充分发挥其在开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。另外，没有注重项目拓展思路、规划策划、资源整合、落地执行四个方面的完整展示，没有系统的落地执行方案。尤其，普遍存在以下现象：

1、未突出以农为本，项目布局和业态发展上与农业未能有机融合，以非农业产业为主导产业;

2、不符合产业发展政策;

3、资源环境承载能力较差;

4、违反国家土地管理使用相关法律法规，违规进行房地产开发和私人庄园会所建设;

5、乡、村举债搞建设;

6、存在大拆大建、盲目铺摊子等情况。

上述现象，地产商、休闲农业园区的经营者、个人投资者、基层村官等人，是积极的参与者，制造烂尾项目的罪魁祸首。不管是谁，想以“田园综合体”项目，来做点普惠农民的事情，一定要清楚：必须是有条件的乡村，还得以农民合作社为主要载体，突出“姓农为农”，让农民充分参与和收益。不要，由着自己的性子来发展，却姓了“私”。田园综合体，是要综合各种资源，把“田园”进行综合开发、综合利用，获得综合产能。

“十四五”时期，田园综合体，理性中爆发

进入“十四五”期间，田园综合体会在试点的基础上做总结评估，相关认定标准，也会健全完善，投资建设进入理性期。

还有，相关的扶持政策，会继续推进吗？探究蛛丝马迹，2020年，十三届全国人大二次会议的建议答复中，就大力扶持田园综合体等问题，进行了明确答复。其中，有一条是这样表述“整合资金和项目，大力发展田园综合体，完善田园综合体项目基础环境”，同时，继续加强田园综合体等乡村振兴战略新支点的研究，加大政策扶持力度，推动田园综合体等产业聚集区的快速发展。可以看出，之前试点的国家级、省级或市级田园综合体，必将迎来重新的洗盘，纠正、整改问题项目，健全治理机制，为新项目建设创造良好环境。

未来五年，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局加速形成中，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，实施乡村建设行动，发展现代农业，解决粮食安全等众多棘手问题，田园综合体是最佳的载体，会提供更大的发展空间。再加上，新一轮农村深化改革，会为项目发展，铺平道路，很多项目也会集中爆发。

高质量的田园综合体，必须坚持问题导向

目前，田园综合体的开发建设，面临很多的社会问题以及体制约束，运营模式更为复杂，盈利比较困难。尤其，投资体量更为庞大，没有几个亿，是落不了地的，甚至还得几十亿的往里面砸钱。甚者，偏离开发建设的初始初衷、干扰当地正常的农业生产与经营、损害固有生态系统，由着自己的性子来发展，却姓了“私”。因此，推动田园综合体高质量发展，应该坚持问题导向，以解决存在的突出问题为突破口，进而稳中求进、行稳致远。

1、一些田园综合体名不副实，私自改变征用土地用途，用来开办如“农家乐”等休闲娱乐场所

顾名思义，田园综合体应该是“农业生产+田园社区”的有机统一体、融合发展体、综合开发体，改变不了姓“农”的本质属性。一些田园综合体异化为主要供城里人吃喝玩乐的“农家乐”等休闲娱乐场所，导致周边农民群众无法从中共享收益，还直接带来如污水无序排放、垃圾无处安放、大气污染、生态环境遭破坏等负面影响，与乡村振兴“生态宜居”的要求格格不入。

2、一些田园综合体借机搞“圈地运动”，套取政府扶持资金

一些田园综合体圈地后却不见动静，究其实质，不过是“借水养鱼”，以此套取政府扶持资金。有些打着“田园综合体”幌子的涉农企业，只是看中当地政府招商引资的系列优惠政策，导致农田被占用，有的涉农企业甚至拖欠农民群众土地流转费用。

3、一些田园综合体与周边村镇“鸡犬相闻，老死不相往来”

田园综合体，并非在项目地农村，建立“国中之国”，成为所谓的“世外桃源”，而是借助与所在村镇互联互通，实现人员、信息、技术、资金等的互通有无，彼此共享，相互支撑，最终实现抱团取暖，共同发展。从实践看，一些田园综合体无视区域共同发展，独来独往、单打独斗，最后不得不偃旗息鼓，沦为“烂尾工程”。

4、一些田园综合体小富即安，不思进取，缺乏长远规划与打算

试点田园综合体的初衷，是通过特定小范围内先行先试，为乡村振兴最终实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等全面振兴提供参考和借鉴。与此相适应，田园综合体发展就应统筹兼顾、眼前和长远相结合，既保证田园综合体当期能生存发展，更推动其可持续繁荣发展，使其不折不扣成为助力乡村振兴的生力军，成为一地乡村振兴的主打牌。

一些地方成熟的田园综合体发展模式也证明，田园综合体应该藉由自身的先行先试，进而在更大范围内可复制、可推广，使乡村振兴走出各具特色、异彩纷呈的高质量发展之路。

未来五年，高质量的田园综合体，如何落地？

本人认为，未来五年，田园综合体还是以“农业”为突破口，解决多数农村地区产业发展问题，重在结合本地资源，做到因地制宜, 从农民利益出发, 紧随市场需求，全面规划产业发展，做到低碳、绿色和可持续发展。最终，形成“农业+商业+旅游+田园社区”的理想模式。

农商旅+田园社区，能够完成人流的重复导入，实现多次变现，能让投资者快速回笼资金，为后续项目发展提供一定资金储备。

田园综合体，将成为第一产业 (农、林、牧、渔) 、第二产业 (农产品加工业、手工业等) 和第三产业 (旅游业、房地产业、住宿餐饮业、文化产业、田园康养等) 跨界融合的载体。

首先，解决土地问题，是高质量落地的关键！

土地问题一直被认为是田园综合体落地的难点之一。按照要求，农民是田园综合体的主体，且农业是产业链中的基础性产业，在一二三产业相互融合发展形成大农业范畴。土地的有效足够供给，成为田园综合体建设的关键。

活用“三类”地，通过土地要资金，在广袤的乡村，真正可以利用的土地有三类。

1.高标准农田：农业生产区的有效供给，只有土地才能种植出多种特色的农产品，大规模推进循环农业发展。高标准农田建设，完成了8亿亩，后续会大力扶持高标准农田建设，夯实粮食供给。

2.集体建设用地：集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地，满足田园社区和公共基础配套设施的有效建设。农村的大量闲置和低效建设用地，将面临盘活的机遇。尤其，闲置宅基地作为农村集体建设用地的大头，将成为乡村地产的核心载体，有偿退出机制完善后，会成为“价值连城”的地块。通过出让、流转、租赁、入股、抵押等形式，将集体建设用地、村庄、农用地相互结合，开展多种模式的田园社区开发，一方面可以解决农村宅基地和经营建设用地的大量闲置问题，一方面可以整治、拆并、调整大量散落的、规模小的村庄，形成聚集化、现代化的田园社区居住综合体，促进乡村就地城镇化。

3.四荒地：四荒地是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩。随着用地指标的吃紧，国家出台了一系列政策鼓励“四荒地”的有效利用，并对基础设施的建设给予一定补贴。四荒地是可以构成对田园综合体发展的核心支持，跨二三产业的用地是无法在耕地上使用的，但可以利用四荒地，非耕农地和集体建设用地。

其次， 完善乡村金融体系，是高质量落地的基石。

解决完土地问题，就是钱的事了。田园综合体的载体必须是合作社，让农村集体经济的发展有了更大的空间。农村集体经济作为乡村经济的重要组成部分，为维护乡村社会稳定，维系乡村公共支出的重要经济来源，也是支撑当下乡村重塑、乡村振兴的主要基石。历史经验昭示，一个健全的乡村金融体系，一定是有一个强大的农村集体经济作为主要支撑，中国当下的乡村建设与乡村振兴必须如此。

当下，中国的80%的合作社，说白了就是一个“壳”。大多小而分散，质量不高，更别谈怎么形成完善的乡村金融体系了。但你不得不重视，合作社的存在性。它在农业生产经营中，扮演着重要的角色，而且是一个不可忽视的环节。在内部带动农户，外部联系市场，上游对接企业，下游面向消费者。

如何运营好一个高质量的合作社呢？个人建议，必须在合作社内建立互助金融体系，让农村集体经济开始自我造血，才能一步一步完善乡村金融体系。乡村就是一个熟人关系网，你帮我，我帮你，早就有互助之源。

入股合作社，可以设立五种类型。1.乡贤股：2-5万，三年内不要利息，是天然的理事或监事；2.长者股：2-5天，优先获得分红；3.集体股：集体若有资金，可以入股互助金融合作社；4.社会股：政府、企业或社会组织可以支持一定额度的“种子资金”，用于支持互助金融合作社的发展和壮大集体经济。5.资产股：集体和村民可以自己的闲置房屋或土地，经资产评估小组评估和理事会通过后，可以入股互助金融合作社。

合作社有了资金，如何来使用呢？合作社的股金主要用于开展资金互助业务，发展过程中的生产生活资金需要；合作社通过资金互助业务产生的资金占用费收益，优先给长者社员分红，提取一定比例的公积金、公益金、风险金和管理费；合作社有一定的收益积累后，通过理事会讨论决定，可用收益的一部分作为投资，开展土地、房屋收储，统购统销等服务社员的业务。

搞资金互助，放贷后风险如何管控？一是封闭运行，不对外吸储放贷。互助金融合作社只在村社内部成员之间开展资金互助业务，村社内部天然的血缘、地缘关系，便是熟人社会最好的信用保障；二是控制额度。互助金融合作社成立初期，理事会要商议一个最高的借款额度，一般不超过5万元；三是需要一定的担保和抵押。根据借款人的借款金额、用途和期限等情况，可以要求借款人需要已入股的社员担保，或用自己的土地承包经营权和房屋作抵押，才能获得借款；四是规范的借款流程。每笔借款都需要借款审批小组的审查和理事会的审议，通过后才能放款，任何个人包括理事长都不能直接批准；五是做好放贷管理。借款完成后，合作社需要多和借款户沟通，帮助其做好经营，做好后期服务，可提升借款人的还款能力。

做到这三步，合作社才能持续的运营下去。只有种下梧桐树，才能引来金凤凰。虽然，田园综合体的投资，需要几个亿或几十亿的投资。但是，只要合作社这个载体能够形成完善的金融体系，壮大了集体经济的力量，才能吸引更多的资本下乡与之合作。本身，田园综合体的投资主体，就是一个多元化的结构，留利与村，还益与民，这样才能落地更快，更高效。

第三，策划、规划设计先行，是高质量落地的支撑。

开发建设田园综合体，必须因地制宜，结合本地资源，做顶层设计，要有一个跨界融合的方案，布局业态链，侧重强落地性，统筹兼顾，平衡各方需求及利润分配。

对村民而言，要考虑，如何把农村的事办好；

对游客而言，要考虑，把农村的故事讲好，让文化自信；

对投资商而言，要考虑，把基础框架搭建好，能有丰厚回报的前景。

这样，才能汇集各方力量，把农村建设成为“村民生活富裕，村容古朴优美，游客络绎不绝，产业发展良好”的田园综合体。

策划，追求极致，瞄准优质、可塑性强的资源，寻找特点，包装提升成为卖点，颠覆的创意，建设为爆点，形成品牌，要做到“四生同步” 即生产、生活、生态、生意同步。很多项目，都把前面的“三生”尤为重视，但忽略了“商业”的重要性。没有商业配套，怎么做生意，怎么服务周边的村落。

规划，根据市场需求，基于国土空间规划、旅游规划、产业规划、组织规划、乡村治理体系规划，要同步进行，综合现代信息技术的集成运用，给项目注入“方案定制化、产业规模化、旅居生态化、管理数字化”的规划结构。合理设计消费链和营造消费场景，全面、科学地植入产业，注重生态环境的保护，能够可持续发展。

设计，建筑设计，要与生态融合，整体空间、建筑风格及布局，将在地文化元素融入进去，营造建筑风貌特色，更要体现建筑质量及工匠精神；景观设计，结合在地环境风貌，不仅要有创意的大地景观，而且更要将艺术融入乡村风貌建设；特别重视土壤修复、水环境治理、生态景观营造等技术在本地的使用；每个分区的具体节点，要把当地世代形成的风土民情、乡规民约、民俗演艺等结合，让人们可以体验农耕活动和乡村生活的苦乐与礼仪，以此引导人们重新思考生产与消费、城市与乡村、工业与农业的关系，从而产生符合自然规律的自警、自醒行为，在陶冶性情中自娱自乐，化身其中，缺乏文化内涵的综合体是不可持续的，没有灵魂的综合体更是难以落地。

最终，呈现“农业生产区、生活居住区（田园社区）、文化景观区、休闲聚集商业区和综合服务区”的功能布局。每个区域通过农业产业链相互连接、相互契合, 形成互利共生、优劣互补、跨界融合的新田园综合体，形成“农业+商业+旅游+田园社区”的理想模式。

最后，高效的投资运营团队，是高质量落地的保障。

谋划田园综合体项目，应当清醒认识到：一方面，农村生产力水平太低，农民中能脱颖而出有投运能力的优秀农民毕竟非常稀少;另一方面，城市产业资本、产业力量进入农村仍存在一定程度的政策障碍或者“陷阱”。因此，田园综合体项目普遍缺乏职业化的投资运营主体。如果没有合格的投资运营主体，任何投资几乎是在玩“打水漂”游戏。所以，农村必须要有投融资方面的操盘手，找来金主投资，还得孵化强有力的运营团队，吸引更多优秀的人才返乡，下乡加入田园追梦的大家庭。

总而言之，开发建设一个真正的田园综合体，自然禀赋和区位是必不可少的条件，在这个基础上，必须采取跨界融合的解决方案，立足长远、遵循规律、突出特色。“十四五”期间，扩大内需、刺激消费，能否打通“内循环”，关键就指望乡村振兴了。以姓“农”为主的田园综合体，经过纠错、整改后，肯定会得到大力扶持和发展，在理性中集中爆发。

文 / 李国民 / 跨界融合策划人 / 三农观察员 专注文旅、农旅、康养等项目的前期策划、规划设计！