专家谈:善待农民地权是农地三权分置的前提

　　本期主持：刘守英（中国人民大学经济学院教授、国务院发展研究中心学术委员会原副秘书长） 

　　本期主题：农地三权分置与深化农村改革

　　主持人语：党的十八大以来，我国以农地三权分置为核心的农村深化改革顶层设计逐渐明朗化，从提出“要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”，到“形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局”，到要求研究“完善土地所有权、承包权、经营权分置办法”，到2016年11月出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，旨在“围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定‘三权’内涵、权利边界及相互关系，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度”。对三权分置的意义，也提到了是“我国农村改革的又一次重大创新”的高度。随着改革方向的明确，地方推进大大加快，土地流转大大加速，小农以外的各类经营主体大量涌现，部门和地方政府各种奖励政策纷纷出台，促进农地三权分置的政策与试验加快推进。实践证明，三权分置有利于解决目前我国农业耕地分布条块小型化而低效的问题，有利于引入有能力的第三方从事规模化农业、绿色农业和科技农业。但实践中也存在一些不容忽视的问题，在学界也存有争议。为此，本期三篇文章分别从经济学、法学以及政府管理三个方面，对相关问题分析讨论，以期深化读者对三权分置理论与实践的认识。  

　　在推进农地三权分置的实践中，从各方面的反应来看，地方推进经营权流转、扩大规模经营、培育经营主体的热情很高，在扩大集体组织权力和搞活经营权上劲头很足，对于承包农户的土地权利却重视不足，甚至存在削弱和侵犯。笔者认为，正确对待和处理好承包农户的土地权利，是实施农地三权分置的前提和关键，如果处理不好，不仅会使已经明确的改革主线跑偏，还会造成农民和乡村的不稳，影响经济社会转型进程。

　　集体所有权是农民集体的所有权 

　　我国农村家庭联产承包制改革实现了集体所有制下集体所有权和农户使用权的分离，在保持集体所有权的前提下，将农地使用权、收益权、转让权赋予了农户。对于这套制度安排，一直存在一种指责，认为它导致集体权力弱化甚至虚置，影响集体经济做强做大。这一指责背后的理论基础，是将集体所有权等同于集体组织支配集体土地和资产的权力。事实上，我国集体所有权的来源是农民私产的组合和农民合作以后形成的资产，是一个集体内农民土地等财产的集合，集体组织只是集体内的农民集合委托使用、管理与经营集体资产的代理人。上世纪80年代的农村改革实质上是将集体所有土地回归集体成员，确立以成员权为基础的农民集体所有制度。这一制度安排不仅得到《农村土地承包法》的法律承认，分别在第2条和第12条得到法律明确表述，农民集体所有土地按归属分别由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组发包，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。《物权法》对农民集体所有的内涵表述得更为明确，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，并且规定，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用、分配办法等须经本集体成员决定。

　　本次出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），秉承集体所有土地农户承包的传统和法律规定，坚持集体土地所有权为农民集体所有，农民集体是土地集体所有权的权利主体，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在继续重申《土地承包法》中农民集体对承包地发包、调整、监督、收回、征收补偿等各项法定权能的同时，进一步明确承包农户的土地承包权转让要经农民集体同意且只能在本集体经济组织内进行，经营权的流转须向农民集体书面备案。为防止少数人侵害农民权利，确保农民集体有效行使集体土地所有权，要求以集体经济组织民主议事机制保障集体成员的知情权、决策权、监督权。